Riflessioni costituzionalistiche *

 

di Silvio Gambino 

Sommario: 1. Interrogativi e dubbi. – 2. Principi fondamentali della Carta e regionalismo differenziato. – 3. Modelli di decentramento fattualmente secessivi e lesione del principio di eguaglianza (interterritoriale). Problematiche di attuazione del regionalismo differenziato. – 4. Unità giuridica, diritti di cittadinanza (civili e sociali), coesione nazionale. Osservazioni conclusive

 

1. Interrogativi e dubbi

Se, nell’approccio costituzionale, oggi come ieri, lo scenario di fondo dell’analisi è quello della forma di Stato unitaria (sociale e regionale), è ragionevole chiedersi se il principio autonomistico e quello regionalistico di cui si parlava ieri alla luce delle novità accolte nel testo repubblicano sia lo stesso praticato nelle prassi politico-istituzionali seguite nell’attuazione del regionalismo e dell’autonomie locale degli anni Settanta-Novanta e soprattutto, in tale scenario evolutivo, quale futuro sia dato ipotizzare alla luce della legge n. 86/2024 (Calderoli) di attuazione dell’art. 116.3 Cost., anticipata (con non irrilevante scaltrezza da parte del legislatore di conversione, se si pensa al possibile condizionamento dello strumento referendario) dalla “determinazione” dei LEP nella legge di bilancio per il 2023.

Rispetto all’interesse di questa riflessione in dottrina e nel dibattito pubblico, gli interrogativi a cui non è consentito sfuggire, in particolare, è se ieri ci trovassimo di fronte ad un “tradimento” indifendibile da parte dell’originario regionalismo (repubblicano) – come si è fatto talora osservare – mentre, con riguardo alle odierne previsioni della legge Calderoli (in unum con le disposizioni anticipatrici della determinazione dei LEP nella legge di bilancio per 2023), di fronte ad una vera e propria “rottura dello Stato unitario (e sociale)”, che si esprimerebbe nella lesione (formale e sostanziale) dei diritti fondamentali (civili e sociali), a seguito dell’attuazione dell’art. 116.3 Cost. da parte della legge Calderoli (benché inizialmente derubricata dal suo stesso estensore a mero “appunto di lavoro”, dopo il severo ammonimento del Presidente Mattarella nella prolusione del Convegno Anci di Bergamo, che già sottolineava l’esigenza di “stessi diritti da nord a sud”).

Dopo aver registrato, per il quarto di secolo successivo al varo della Costituzione, un sostanziale congelamento delle previsioni regionalistiche e autonomistiche (art. 5 e Titolo V Cost.), l’autonomia regionale (e locale), infatti, soprattutto nel più recente ventennio, ha registrato infondate pretese federalistiche con tratti e rivendicazioni secessive (in alcuni territori del Nord-Est del Paese). Si ricordano ancora le rumorose rivendicazioni secessive della Padania nei programmi e nelle prassi della originaria Lega bossiana.

Evitando riduzioni politicistiche, la dottrina comparatistica ha affrontato lo studio della questione anche alla luce delle rivendicazioni e delle prassi sperimentate nell’esperienza dei Paesi europei, sia nel loro assetto costituzionale dei poteri sia nei rapporti fra centro e periferia, per come colti nell’ottica delle forme di Stato federali e di quelle unitarie a base regionale. L’approccio nell’ottica di tale prospettiva evidenzia come, nell’esperienza dei Paesi europei, risultano attive tanto forme di decentramento regionale (più o meno spinte) tanto forme federali (Germania, Austria), ma nelle une e nelle altre, rispetto ai criteri e alle forme seguite nell’assetto territoriale delle competenze fra Stato e regioni, risulta fondamentale e inderogabile il principio di garanzia dello Stato a tutela della eguaglianza nei diritti dei cittadini e della tenuta complessiva dello Stato. In questa prospettiva, per tutti, si ricorda, ad es., come nell’art. 72.2 LFB si sancisca che “Lo Stato federale tedesco ha il diritto di legiferare se e nella misura in cui la creazione di condizioni di vita equivalenti nel territorio federale o la tutela dell’unità giuridica o economica nell’interesse dell’intero Stato rendano necessaria una disciplina federale” e, prima ancora, che Il diritto federale prevale sul diritto del Land (art. 31 LFB).

Tanto per sottolineare in premessa come, nel dibattito pubblico (politico e giuridico), il ricorso retorico alle formule federalistiche, qualora ipotizzate, non appare idoneo a legittimare la eventuale limitazione dell’eguale trattamento dei cittadini nei loro diritti. E se ciò vale per gli Stati federali, a fortiori deve affermarsi per le forme di decentramento istituzionale (regionale e locale) nel quadro degli Stati unitari a base regionale, come ora quello italiano in considerazione. Si osserva in breve che la forma di Stato federale talora invocata non si pone in contrasto con le garanzie pretese dal principio di eguaglianza interterritoriale.

In tale prospettiva appare ragionevole condividere il recente interrogativo di sensibile dottrina (fra i molti Gaetano Azzariti e Laura Ronchetti) che si chiede “se la lesione dell’unità nazionale e dei diritti, politici e sociali, dei cittadini e delle cittadine che la abitano”, oltre a porsi come rottura di inderogabili principi costituzionali di unità e indivisibilità della Repubblica, non si rifletta, accompagnandosi, con la diseguaglianza delle condizioni di vita dei cittadini nei diversi territori della Nazione, configurandosi in tal modo, secondo quanto già censurato dalla Corte, come “sovvertimenti istituzionali radicalmente incompatibili con i fondamentali principi di unità e indivisibilità della Repubblica, di cui all’art. 5 Cost.” (sent. cost. n. 118/2015, cons. in dir. 7.2.).

Se non si vuole incorrere nelle censure della Corte costituzionale, così, l’attuazione legislativa della revisione costituzionale è tenuta a rispettare i vincoli costituzionali posti a tutela della unità e indivisibilità della Repubblica (art. 5) e in particolare a tutela dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali (art. 117.2.m), prescindendo dai confini territoriali dei governi locali, per come sancisce la Costituzione revisionata nel 2001 in diverse sue disposizioni, fra cui nella lettera m dell’art. 117.2 Cost e nell’art. 120.2 Cost.).

2. Principi fondamentali della Carta e regionalismo differenziato

In tale prospettiva, devono richiamarsi le tematiche poste in particolare dall’impatto del complesso dei principi fondamentali della Carta e dai riflessi che dagli stessi potrà ora derivarne sulla normazione di attuazione dell’art. 116, c. 3, Cost., nella stessa prospettiva della forza normativa rafforzata che ai principi fondamentali viene riconosciuta dalla più autorevole dottrina costituzionalistica (V. Crisafulli, C. Mortati) e dalla giurisprudenza costituzionale (soprattutto sent. cost. 1146/1988).

Con l’approvazione della legge di bilancio ha avuto inizio l’iter parlamentare di attuazione dell’art. 116, c. 3. Con tali disposizioni la maggioranza parlamentare ha dato il via all’attuazione della disposizione costituzionale in tema di ‘regionalismo differenziato’ (art. 116, c. 3, della Costituzione), consentendo alle regioni interessate un più ampio accesso (soprattutto ma non solo) all’ambito delle competenze ‘concorrenti’ previste per le regioni nell’art. 117, c. 3, della Carta (ben 23), senza ulteriori altri limiti che non siano quelli della stipula di una Intesa fra Regione richiedente e Stato/Governo (Presidente del Consiglio e Ministro delle autonomie) e della relativa approvazione parlamentare a maggioranza assoluta.

Tale disposizione costituzionale rileva per più profili, fra cui quello ora di maggiore rilievo concerne lo stesso ambito materiale delle competenze oggetto di eventuale richiesta da parte delle regioni, che in gran parte ricomprendono competenze attuative dello ‘Stato sociale’.

Ne fanno parte 23 ambiti materiali che, nel loro complesso e con riguardo alle specifiche previsioni costituzionali, sono volte a tutelare i diritti fondamentali sociali (ma non solo) garantiti dalla Costituzione repubblicana, riproponendosi, in tal modo, lo spostamento del centro gravitazionale di attuazione dei diritti fondamentali (e della relativa effettività) dallo Stato alle Regioni. In una elencazione non completa, richiamiamo fra tali materie, in particolare, la tutela della salute, l’istruzione, la tutela e la sicurezza del lavoro, la tutela dell’ambiente, ma l’elenco è puramente esemplificativo. Per tali ambiti, la Carta costituzionale fissa le relative garanzie in puntuali disposizioni di tutela (l’art. 32 per il diritto alla salute, gli artt. 33 e 34 per l’istruzione, l’art. 4 nonché gli artt. 35 e ss. per il diritto al lavoro e i diritti dei lavoratori, l’art. 9 per la tutela dell’ambiente), che sono protette dal legislatore (fin qui prevalentemente statale) e dal Giudice delle leggi. La potestà legislativa ‘concorrente’ delle Regioni, che ora evochiamo in ragione della previsione costituzionale che assegna alla competenza del legislatore statale la “determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali” (art. 117, c. 2, lettera m, Cost.), è chiamata (in modo espresso) dal legislatore di revisione a rispettare, conformandovisi nell’attuazione legislativa, i ‘principi fondamentali’ delle singole materie loro attribuite.

La disponibilità costituzionale da parte delle regioni di ambiti competenziali di tale fondamentale rilievo, che è comparabile, per come si è già osservato, all’ambito materiale dello Stato sociale disciplinato costituzionalmente, nell’esercizio concreto delle relative competenze da parte delle regioni, tuttavia, può determinare squilibri più o meno gravi fra i cittadini (anche) in ragione del relativo territorio di residenza e, al contempo, sperequazioni irragionevoli nella distribuzione territoriale delle competenze, che si accompagnerebbero con lo stesso squilibrio fra le regioni nell’allocazione delle risorse statali di funzionamento. Ne deriverebbe in tal modo che alle differenziazioni già presenti nell’ordinamento, con riguardo ai servizi assicurati ai cittadini nelle regioni a statuto speciale, si aggiungerebbero ora quelle che saranno previste nelle regioni a statuto differenziato (quando l’attuazione dell’art. 116, c. 3, Cost. sarà perfezionata), imponendo di interrogarsi sui rapporti fra nuovo riparto territoriale dei poteri, principio costituzionale di unità e indivisibilità della Repubblica (art. 5), principio di eguaglianza (art. 3) e principio solidaristico (art. 2 Cost.). Interrogativi – quelli richiamati – tutti costituzionalmente pregnanti soprattutto quando gli stessi saranno posti alla base della valutazione da parte dei cittadini di specifici ambiti materiali di fondamentali politiche e servizi pubblici, come la tutela e sicurezza del lavoro, la tutela della salute, l’istruzione, l’ambiente, e dei conseguenti impatti delle relative diversità regionali sulla effettività dei diritti sociali dei cittadini residenti nelle regioni a statuto differenziato rispetto a quelle a statuto ordinario. La stessa analisi può farsi, naturalmente, per l’impatto delle prestazioni amministrative sui diritti civili e sociali negli enti autonomi della Repubblica (comuni, province, città metropolitane).

Rispetto alle molte questioni sollevate dalla revisione costituzionale del 1999/2001, in tale ottica, sono fondamentali e pertanto meritevoli di approfondimento i profili posti dalle nuove competenze riconosciute alle regioni e agli enti autonomi della Repubblica con riguardo alla garanzia dei ‘diritti di cittadinanza’ (unitari e sociali). Sotto tale profilo, rilevano le stesse questioni poste dalle modalità previste per assicurare alle regioni e agli altri enti territoriali le risorse necessarie all’esercizio delle competenze loro riconosciute dalla riforma costituzionale (art. 119 Cost. e legge delega di attuazione, n. 42 del 2009) unitamente alle esigenze perequative costituzionalmente previste.

In tale quadro, pertanto, il profilo centrale posto dalla questione – ieri con riguardo al federalismo fiscale, ora allo stesso regionalismo asimmetrico – è quello che porta ad interrogarsi sul nuovo assetto delle competenze, per come disegnato dalla riforma costituzionale e dalle forme istituzionali seguite per l’attuazione dell’art. 116, c. 3, Cost., rispetto alla garanzia del principio di eguaglianza fra i cittadini e con esso della tutela del complesso dei diritti di cittadinanza unitaria e sociale posti a fondamento della vigente forma di Stato. In tale prospettiva, deve infatti sottolinearsi come l’art. 117 (c. 2, lettera m) della Costituzione non attribuisce alla legislazione esclusiva dello Stato la sola competenza a determinare i livelli essenziali delle prestazioni in materia di diritti sociali, estendendosi, con formulazione pienamente garantistica, anche ai diritti civili, di modo che i primi e i secondi siano garantiti su tutto il territorio nazionale.

Rispetto ad un simile quadro normativo, pertanto, si ponevano (e tuttora si pongono) non solo fattualmente ma formalmente come evenienze possibili la lesione del principio di eguaglianza dei cittadini all’interno di ogni singola Regione e fra le diverse regioni. Tuttavia, mentre in tale ambito si potevano assumere come sufficienti le previsioni costituzionali di divieto di discriminazione fra le persone (art. 3.1 Cost.), le eventuali diseguaglianze in ragione dei territori regionali di residenza sarebbero risultate senza copertura costituzionale; ciò soprattutto in considerazione della realtà sociale e politica del Paese, tuttora caratterizzata da una persistente ‘questione meridionale’, qui intesa come (non superato) divario socio-economico fra Nord e Sud del Paese e per tale ragione bisognosa di adeguate misure perequative di riequilibrio (nel rispetto delle previsioni dell’art. 119, c. 5, Cost.).

È soprattutto rispetto a tale reale diseguaglianza che costituisce garanzia dei diritti di cittadinanza la richiamata previsione di cui alla lettera m dell’art. 117, c. 2, Cost., nonché la previsione dell’ulteriore limite costituito dai ‘princìpi fondamentali’ riservati alla legislazione dello Stato con riferimento alle competenze ‘concorrenti’ delle regioni (ma la stessa analisi deve valere anche per quelle ‘esclusive’).

Nell’attuazione del principio di solidarietà, in tale prospettiva, la ‘Repubblica’ è chiamata a far valere, a titolo di solidarietà e di ‘coesione sociale’, tutte quelle garanzie che concorrono, con il principio di eguaglianza sostanziale, a superare le diseguaglianze originate nel sistema economico e sociale, rimuovendone gli squilibri e favorendo l’effettivo esercizio dei diritti della persona. Al legislatore (statale e regionale) e al rimanente sistema autonomistico della Repubblica, nell’esercizio dei poteri normativi di cui sono rispettivamente titolari in via costituzionale, e nel rispetto del principio di sussidiarietà e di leale collaborazione, spetta di assicurare la tutela dell’‘unità giuridica’ e dell’‘unità economica’.

Tanto per sottolineare, rispetto alle odierne pretese legislative, la discutibile conformità costituzionale di un processo di attuazione del regionalismo differenziato che non si conformi ai principi fondamentali della Carta costituzionale e alle disposizioni di merito puntualmente sancite nel relativo testo di revisione. Solo in una simile lettura di conformazione ai ‘principi fondamentali’, così, pare ragionevole chiedersi se il rischio di uno “scivolamento verso il basso” dei contenuti della nuova disciplina delle prestazioni essenziali in materia di diritti civili e sociali – e con essi di un difficile limite da opporre all’“arbitrio delle maggioranze” (parlamentari) – possa ritenersi scongiurato o se, al contrario, le previsioni dell’art. 116, c. 3, non lo confermino pienamente.

Una simile lettura, riguardando un ambito materiale costituito da diritti sociali fondamentali, deve conformarsi alle riserve legislative previste a tutela dei diritti fondamentali, escludendo pertanto che la stessa possa essere disciplinata con decreti del Presidente del consiglio dei ministri (dPCM). In un simile scenario, sarebbe infatti inevitabile che la tutela di situazioni giuridiche eventualmente riguardate da simili atti amministrativi possa estendersi alla legge di bilancio (che ha disciplinato l’attuazione dei livelli essenziali delle prestazioni, i c.d. LEP), con tutte le conseguenze che l’impatto della eventuale censura del Giudice delle leggi potrà comportare.

 

3. Modelli di decentramento fattualmente secessivi e lesione del principio di eguaglianza (interterritoriale). Problematiche di attuazione del regionalismo differenziato.

A fronte delle rivendicazioni autonomistiche (risalenti e recenti) ispirate a modelli di decentramento fattualmente secessivi, in tale prospettiva – se possono anche comprendersi – non possono comunque giustificarsi le ragioni di quelle pretese che, se potevano avere una ragion d’essere nel loro rivendicare l’attuazione del regionalismo e dell’autonomismo (“tradito”, secondo quella severa valutazione prima richiamata), non possono ammettersi quando e ove le stesse si pongano come fattuale ‘lacerazione costituzionale”, configurando lesioni inammissibili del principio di eguaglianza (interpersonale e interterritoriale) e delle esigenze di universalità e di effettività dei diritti fondamentali (civili e sociali), con essi alla coesione nazionale, la cui garanzia è cura del Giudice costituzionale ove il Parlamento e la legge disattendano la loro fondamentale missione garantistica ed egualitaria.

Tali sarebbero, infatti, gli esiti attuativi dell’art. 116, c. 3, Cost. in tema di regionalismo differenziato attraverso le intese già sottoscritte (Veneto, Lombardia, Emilia Romagna) e quelle che sarebbero ancora eventualmente sottoscritte in futuro, che produrrebbero – quando (o qualora) attuate – un impatto regressivo sulla universalità e l’effettività dei diritti sociali e civili riguardati e con essi sulla coesione nazionale. La prospettiva di attuazione della legge Calderoli di soppressione della competenza concorrente per singole Regioni, come si è osservato, configura una sostanziale decostituzionalizzazione dell’art. 117 Cost. Tale scelta normativa, infatti, configurerebbe, come è stato bene osservato, “una Regione che legifera e amministra a titolo esclusivo un numero di materie maggiore (23) di quelle che, sempre a titolo esclusivo, resterebbero allo Stato” (Ronchetti). E’ ragionevole ipotizzare rispetto a tale scenario che l’eventuale ripensamento da parte dello Stato delle competenze cedute potrà portarlo a rivendicare in futuro una interpretazione ampia delle proprie competenze determinandosi in tal modo il riacuirsi della conflittualità di fronte alla Corte costituzionale che era apparsa di recente sopita.

In tale prospettiva, il dibattito sulle «ulteriori forme e condizioni particolari» di autonomia consentite dal terzo comma dell’art. 116 Cost., pertanto, risente, di un travisamento dell’idea costituzionale di autonomia, confusa e sovrapposta all’indipendenza della Nazione, invece di venire correttamente intesa come autogoverno nella consapevolezza dell’interdipendenza tra gli enti della Repubblica nel suo insieme. Il principio autonomistico proclamato nell’art. 5 della Costituzione, con le sue fondamentali «esigenze dell’autonomia», da cogliere come motore dal basso del processo di unificazione nazionale, così, va letto alla luce dei principi fondamentali che lo anticipano, con particolare riferimento al principio personalista ex art. 2 e al principio di eguaglianza di cui all’art. 3.

Gli obiettivi ultimi del principio di eguaglianza sostanziale – il pieno sviluppo della personalità di ciascuno e l’effettiva partecipazione di tutti alla vita economica, politica e sociale del paese – costituiscono in tal senso il collante che consente alla Repubblica di essere una e restare indivisibile, di rendere permanente il processo di unificazione nazionale tramite la lotta alle diseguaglianze tra persone, tra gruppi e tra territori. In questa ottica l’autonomia e le autonomie territoriali sono un modo, uno strumento, una forma per perseguire un permanente processo di integrazione nazionale territoriale e interpersonale.

In tale prospettiva, se il terzo comma dell’art. 116 è indubbiamente una forma prevista in Costituzione, l’intera Parte II della Costituzione deve essere interpretata alla luce dei principi fondamentali richiamati, al fine di contribuire alla garanzia dell’esercizio dei doveri inderogabili di solidarietà che sono imprescindibili per assicurare i diritti inviolabili della persona, come singolo ma anche nella formazione sociali ove si svolge la sua personalità, tra cui le autonomie territoriali. Queste inoltre, sono già oggi in gran parte responsabili di quei diritti sociali che la Costituzione dichiara inviolabili proprio sulla base del principio di eguaglianza, di natura sostanziale.

Qualunque forma di autonomia differenziata in tale prospettiva, pertanto, è legittima nella sola misura in cui si dimostri parte della lotta alle diseguaglianze e non strumento moltiplicatore di queste (L. Ronchetti).

In tale prospettiva, il Giudice delle leggi sarebbe chiamato a prestare le sue tutele, se non certo con riguardo alla mera legittimità dei ddPCM, che si esclude in ragione della natura amministrativa dell’atto (che il Governo ha deciso di adottare per l’attuazione dell’art. 116, c. 3, Cost.). Un impatto quello della legge Calderoli che, aggiuntivamente ai limiti già evocati, sulla base del presupposto di irreversibilità (ora derubricato a durata decennale rinnovabile) della decostituzionalizzazione praticata attraverso la riallocazione di fondamentali competenze in materia di diritti sociali e di infrastrutture, dovrebbe determinare il ricorso alla Corte costituzionale a protezione dei principi fondamentali della Carta (secondo la giurisprudenza della sent. 1146/1988).

Di qui le diffuse letture critiche che parlano del ‘regionalismo differenziato’ come “suicidio dello Stato” (di cui ha scritto Ainis) con la relativa asimmetria in tema di competenze e di diritti che ne fanno, per come sottolineato, un (fattuale) procedimento di “decostituzionalizzazione”, illegittimo costituzionalmente (per elusione/violazione dell’art. 138 Cost.). Con valutazioni parimenti critiche, la dottrina economica (Viesti) ne ha parlato nei termini di secessione dei ricchi, mentre altri (Ciarlo) di anarco-federalismo, e altri ancora (Villone) di emersione di repubblichette l’un contra l’altra armate come effetto complessivo della riforma.

Quanto alle parabole evolutive registrate in tale materia nella fase dell’attuazione costituzionale (la costituzione materiale di cui aveva parlato Mortati), così, deve ricordarsi come l’attuazione dello Stato regionale e delle autonomie sia stato fin qui nelle mani della politica dei partiti politici; ma tale opzione, come è stato osservato da più tempo e da più parti, non pare aver ben funzionato.

Una lunga premessa – questa – che vuole sottolineare come i limiti della politica partitica abbiano fatto correre gravi rischi alla unità politica del Paese, assegnando agli organi di garanzia (in primis alla Corte costituzionale) l’onere di farsi carico – unitamente alla garanzia dei diritti civili e sociali in ogni parte del territorio – delle esigenze di unità politica del Paese e di coesione nazionale,.

Dell’insieme di tali problematiche (costituzionali e politiche) siamo ora invitati a riflettere anche in ragione della considerazione già richiamata secondo cui il più recente indirizzo politico governativo, nell’ottica di attuazione dell’art. 116, c. 3, Cost., evidenzia in modo palese il rischio di lacerazione del principio unitario e con esso della diseguaglianza (fattuale) fra i cittadini nei diversi territori regionali. Il tutto nel corpo sociale di un Paese che si riconosce tuttora nella dinamica territoriale Nord-Sud, anche in ragione del loro appartenere (o meno) alle Regioni sottoscrittrici delle Intese di attuazione dell’art. 116 c. 3 Cost. (discriminazione interterritoriale in violazione dell’art. 3 Cost.).

Una simile prospettiva, pertanto, se non vuole incorrere nel rischio di violazione/regressione dei principi fondamentali della Carta, operando in tal modo in un’ottica ‘politicistica’, deve riproporre quegli interrogativi fondamentali che da sempre vengono sollevati quando si riflette sui rapporti fra le forme istituzionali concrete del decentramento territoriale e le problematiche della loro compatibilità con i princìpi costituzionali posti a fondamento dello Stato repubblicano.

Tanto per osservare che il principio autonomistico vive nel quadro di una cornice costituzionale riccamente provvista di principi costituzionali che ne assicurano il pluralismo (interno ed esterno) e una dinamica evolutiva, ispirata alla democrazia partecipativa e progressiva per come voluto espressamente dai costituenti repubblicani.

Ai fini di questa riflessione sugli (ineluttabili) effetti regressivi del regionalismo differenziato sui diritti fondamentali (civili e sociali) – unitamente ai fondamentali principi di unità e di indivisibilità della Repubblica (art. 5 Cost.), fra i principi fondamentali di rilievo nella prospettiva della presente analisi – un ruolo fondamentale è ricoperto dal principio di eguaglianza (formale e sostanziale, inter-personale e inter-territoriale), da quello personalista e da quello solidarista, nel loro complesso posti a base della Costituzione repubblicana come principi assiologici, espressivi e di tutela dei valori fondamentali e fondanti dell’ordinamento repubblicano.

In quanto tali, tali principi si estendono – segnandone limite non eludibile – alle autonomie territoriali (regioni ed enti locali) nella concreta manifestazione dei relativi poteri e dunque, per quanto ora ci riguarda, nella stessa relazione da prevedersi (in sede di attuazione dell’art. 116, c. 3, Cost. in tema di regionalismo differenziato nonché dell’art. 119, commi 3, 4 e 5, Cost.) fra distribuzione territoriale delle competenze regionali (concorrenti ed esclusive), esercizio dell’autonomia di entrata e di spesa da parte degli enti territoriali e perequazione delle risorse finanziarie (in particolare in favore delle regioni e dei territori fiscalmente più deboli).

Tale catalogo di principi e di disposizioni costituzionali mira ad assicurare che l’autonomia territoriale costituzionalmente prevista dalle richiamate previsioni costituzionali e quella stessa che è (sarà) innovativamente consentita in particolare dall’art. 116, c. 3, Cost. non incida sulla relativa effettività, traducendosi nella limitazione delle necessarie prestazioni legislative e amministrative relative ai diritti fondamentali (sociali ma non solo) dei cittadini, a prescindere dal loro territorio di residenza.

In tale ottica, si ricordano, in particolare (con elencazione meramente indicativa) il diritto al lavoro, il diritto alla salute, il diritto alla istruzione, il diritto all’assistenza sociale e alla previdenza che, costituiscono, unitamente a tutti gli altri principi e diritti che sono positivizzati nel catalogo dei diritti fondamentali, pilastri basilari dello Stato sociale di diritto e, al contempo, attuazioni del principio di eguaglianza (art. 3.2 Cost.) e del principio solidaristico (art. 2 Cost.).

Unitamente agli altri principi fondamentali accolti nella rubrica costituzionale dei Principi fondamentali, tali principi informano di sé l’intera architettura repubblicana portando ad interrogarsi in modo necessario sugli ambiti e sui limiti del regionalismo qualora inteso (in un’ottica funzionalistica) non come mera riorganizzazione (costituzionalmente differenziata) delle competenze statali fra centro e periferia quanto piuttosto in termini di tutela della effettività dei diritti (civili e sociali) dei cittadini a prescindere dai confini territoriali dei governi regionali e locali.

Un tema – questo – che, a partire dalla riforma del Tit. V Cost., ritroviamo al centro dell’analisi costituzionalistica e del dibattito pubblico, ma che in modo assolutamente contestabile appare ora pretermesso nell’attuazione dell’art. 116, c. 3, Cost. Nella conversione legislativa del ddl Calderoli, come era stato già sancito nell’art. 1, c. 791 della legge finanziaria per il 2023, la legge n. 86/2024 (Calderoli) attuativa della novella costituzionale – fra altre discutibili previsioni con effetti di emarginazione del Parlamento – ha fatto ricorso in modo del tutto discutibile alla previsione di ddPCM (atti amministrativi che come è stato sottolineato criticamente dalla dottrina sfuggono alle previsioni di controllo del Presidente della Repubblica e della Corte costituzionale) come strumenti di attuazione delle previsioni in tema di LEP essendo soggetti, tali atti formalmente amminisrativi, al mero controllo giurisdizionale del giudice amministrativo.

Come è stato sottolineato, infatti, la legge n. 86/2024 (Calderoli), unitamente alla legge di bilancio 2023, prevedono la “determinazione” dei LEP, assumendo in modo elusivo (ed enigmatico) come tale determinazione “possa essere fatta anche sulla base della “legislazione vigente” (Ronchetti).

Ci si è correttamente chiesti in tale ottica se la procedura disegnata dalla legge Calderoli risultasse la forma più appropriata per fissare tale determinazione che risulta essere, come già osservato, competenza legislativa esclusiva dello Stato. La procedura disegnata dalla legge Calderoli invero mostra delle aperture rispetto ai testi previgenti, stabilendo come nella ipotesi in cui il passaggio in Conferenza e in Parlamento non avesse conseguito l’esito atteso, si procederebbe “comunque” con dPCM. Tra le righe – come si è fatto osservare in modo convincente – “si scopre che le risorse da attribuire per esercitare le nuove funzioni, sebbene non si faccia più riferimento alla spesa storica che avrebbe cristallizzato le disparità esistenti, possono essere determinate sulla base della legislazione “vigente”.

Quanto alla percentuale di gettito erariale da riconoscere alle Regioni, che qualifica in modo saliente la condizione delle specialità, deve richiamarsi l’indirizzo argomentato nella sent. cost. n. 118 del 2015 nel quale si chiarisce come una simile ipotesi avrebbe comportato illegittimamente «la distrazione di una cospicua percentuale dalla finanza pubblica generale, per indirizzarla ad esclusivo vantaggio della Regione (…) e dei suoi abitanti (…) incide[ndo] (…) sui legami di solidarietà tra la popolazione regionale e il resto della Repubblica». Ne deriva in tale ottica, come osservato in modo convincente (Ronchetti), che può trarsene la conclusione che “… oggi come non mai libertà, eguaglianza e solidarietà dovrebbero tornare a essere i nostri fari per capire quale tipo di paese vogliamo”

 

4. Unità giuridica, diritti di cittadinanza (civili e sociali), coesione nazionale. Osservazioni conclusive

Senza scendere ora in un’analisi approfondita degli interrogativi e dei dubbi sollevati, in conclusione, possono richiamarsi le domande da porsi con riguardo ai rapporti fra forme istituzionali del decentramento territoriale e problematiche di compatibilità dell’esercizio dei poteri pubblici ai diversi livelli territoriali con i princìpi costituzionali posti a fondamento dello Stato repubblicano come Stato regionale e sociale. Fra essi, come si è ricordato, il principio di eguaglianza (formale e sostanziale), quello di centralità della persona umana e quello solidaristico, principi fondamentali per l’intero ordinamento repubblicano, e che in quanto tali si estendono, come limite, nella estrinsecazione dei relativi poteri, alle autonomie territoriali. Tali principi informano l’intera architettura repubblicana, portando ad interrogarsi su ambiti e limiti del regionalismo inteso ( – non solo come riorganizzazione fra centro e periferia delle competenze statali – ) in termini di effettività dei diritti (civili e sociali) secondo l’approccio della più autorevole dottrina che li aveva colti come ‘super-disposizioni costituzionali’ (Crisafulli) , prescindendo dai confini territoriali dei governi regionali e locali nello spirito e nel rispetto della vigente previsione della lettera m dell’art. 117, c. 2, Cost..

Un tema – quest’ultimo – che da almeno una metà di secolo è al centro dell’analisi costituzionalistica ma anche, in senso opposto, per come ricordato, di non insignificanti tentativi di lacerazione del tessuto politico ed economico del Paese, che hanno fatto evidenziare una gracilità di fondo del processo di unificazione politica del Paese (160 e più anni orsono), manifestandosi come una ‘questione meridionale’ ora aggravata negli stessi contorni sociali.

Una questione di dualismo territoriale – quest’ultima – che era stata nuovamente sollevata (dalla Lega di Bossi) con la minaccia politica di secessione di una porzione del territorio del nord-est del Paese (la inesistente Padania), era proseguita (con Calderoli) con una (solo apparente) maggiore ragionevolezza nell’adozione della legge 42/2009 (nella quale, se venivano tutelati i livelli essenziali delle prestazioni in materia di diritti civili e sociali positivizzati nell’art. 117, c. 2, lettera m della Costituzione, continuavano a restare senza la integrale copertura del finanziamento pubblico le rimanenti funzioni dei comuni, delle Province, delle Città metropolitane e delle Regioni).

Le relazioni esistenti fra forma di Stato e diritti (sociali ma non solo), in tale prospettiva, così, rilevano soprattutto per le problematiche costituzionali relative all’eguaglianza delle condizioni di vita dei cittadini, che concretizzano lo ‘statuto della cittadinanza’ (unitaria e sociale), secondo una formula invalsa nell’analisi costituzionale (degli stati regionali e di quelli federali) e in quella politica.

La Corte costituzionale ha confermato tale lettura con un indirizzo giurisprudenziale chiaro e stabile nel tempo. Un indirizzo, che di recente è stato argomentato nel cons. in dir. n. 5.1 della sent. cost. 220 del 2021, quando, nel merito della questione sottoposta al suo vaglio, la Corte osserva che la questione “non esime dal valutare negativamente il perdurante ritardo dello Stato nel definire i LEP, i quali indicano la soglia di spesa costituzionalmente necessaria per erogare le prestazioni sociali di natura fondamentale”, affermando che “in definitiva, il ritardo nella definizione dei LEP rappresenta un ostacolo non solo alla piena attuazione dell’autonomia finanziaria degli enti territoriali, ma anche al pieno superamento dei divari territoriali nel godimento delle prestazioni inerenti ai diritti sociali”.

In una sua precedente pronuncia in materia, la Corte aveva già censurato una legge della Regione Veneto in tema di autonomia territoriale (n. 15/2014) in ragione del suo suggerire “sovvertimenti istituzionali radicalmente incompatibili con i fondamentali principi di unità e indivisibilità della Repubblica, di cui all’art. 5 Cost.” (cons. in dir. 7.2., sent. cost. n. 118/2015). A garanzia di tali principi dell’ordinamento repubblicano, la Corte sottolineava in tema come l’unità della Repubblica costituisce “uno di quegli elementi così essenziali dell’ordinamento costituzionale da essere sottratti persino al potere di revisione costituzionale (sentenza n. 1146 del 1988)” (cons. in dir. 7.2., sent. cost. n. 118/2015).

Naturalmente, l’eguaglianza può convivere con forme di organizzazione statale che prevedono asimmetrie e differenziazioni nelle forme di distribuzione territoriale delle competenze purché siano salvaguardati i princìpi costituzionali e le disposizioni costituzionali in materia di diritti.

Rispetto alle questioni sollevate dalla revisione costituzionale del Tit. V Cost. del 2001, in tale prospettiva, devono sottolinearsi i profili relativi ai rapporti fra nuove competenze riconosciute alle regioni e agli enti autonomi della Repubblica e garanzia dei diritti di cittadinanza (unitaria e sociale). In tale prospettiva, l’analisi deve richiamare le stesse questioni poste delle modalità previste per assicurare alle Regioni e agli enti territoriali le risorse necessarie all’esercizio delle competenze loro riconosciute dalla riforma costituzionale (art. 119 Cost. e legge delega di attuazione, n. 42 del 2009, sul cd federalismo fiscale).

Tuttavia, come gli studiosi del tema hanno osservato, tali competenze appaiono tuttora prive di puntuali norme di garanzia, almeno relativamente ai contenuti essenziali della ‘perequazione finanziaria’ (art. 119, cc. 3, 4, 5 Cost.). Quest’ultima, pertanto, potrà risultarne di complessa esigibilità, venendo rimessa alla negoziazione politica all’interno della Conferenza Stato-Regioni, ovvero in altre istanze di concertazione politico-istituzionale istituite all’uopo. Una perequazione che, qualora individuata nella forma della mera redistribuzione compensativa, non sarebbe in grado di garantire l’esigibilità dei livelli essenziali delle prestazioni relativi alla sanità, al sociale, alla scuola e al trasporto pubblico locale. Una garanzia – questa – assicurata dalla Costituzione (117, c. 2, lettera m; 119, c. 3, Cost.), come sinonimo di certezza di erogazione in favore della collettività; il tutto attraverso un percorso di solidarietà condizionato al conseguimento degli obiettivi di risanamento prestazionale e di rilancio dei territori con minore capacità fiscale per abitante, beneficiari dell’intervento redistributivo.

In un simile quadro, si conferma come il profilo fondamentale posto dalla questione ora in considerazione – ieri con riguardo al federalismo fiscale, ora con riguardo al regionalismo differenziato – come si è già osservato, è quello che porta ad interrogarsi sul nuovo assetto delle competenze, per come disegnato dalla riforma costituzionale e dalle forme istituzionali che si annunciano per l’attuazione dell’art. 116, c. 3, Cost., rispetto alla garanzia del principio di eguaglianza fra i cittadini e con esso della garanzia dei diritti di cittadinanza (unitaria e sociale), posti a fondamento della vigente forma di Stato e in particolare del diritto alla salute, del diritto all’istruzione e del diritto al lavoro, ma non solo di essi, come si è già ricordato.

In tale prospettiva, si sottolinea come la lettera m dell’art. 117, c. 2, Cost. non attribuisca alla legislazione esclusiva dello Stato la sola competenza a determinare i livelli essenziali delle prestazioni in materia di diritti sociali, estendendosi, con formulazione dalla natura garantistica, anche ai diritti civili, di modo che i primi e i secondi siano “garantiti su tutto il territorio nazionale”.

Alcune considerazioni conclusive s’impongono per inquadrare tale centrale profilo che si pone come limite nell’attuazione delle previsioni costituzionali in materia di autonomia finanziaria di entrata e di spesa. Diversamente da quanto previsto nell’originario ordinamento regionale, il novellato Tit. V Cost. e, al suo interno, ora, l’attuazione dell’art. 116, c. 3, Cost. introduce un rapporto esplicito e diretto fra ‘nuovo’ regionalismo e novellate modalità di disciplina dei diritti sociali e civili. La quantità e la qualità della nuova allocazione delle competenze a livello regionale, in tale quadro, risulta in qualche modo comparabile a quella operata nei sistemi federali e negli stati unitari composti (Spagna), differenziandosene per le sole tecniche istituzionali dell’allocazione territoriale delle competenze e della relativa legislazione di attuazione e integrativa. In questo senso – se non certo giustificarsi – pertanto, può comprendersi l’enfasi del mondo politico-parlamentare quando ha utilizzato il termine federalismo per inquadrare la recente revisione costituzionale del Titolo V.

Nell’assegnare alla ‘legislazione esclusiva statale’ la ‘materia’/funzione della “determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali”, l’art. 117, c. 2, lettera m mira ad assicurare la garanzia del principio di eguaglianza di fronte alla legge – che naturalmente deve leggersi come eguaglianza di fronte alla Costituzione – su tutto il territorio nazionale. Omologa valutazione deve farsi, in un’analisi che si voglia compiuta, almeno, per ‘la tutela della concorrenza’, per la ‘perequazione delle risorse finanziarie’, per il ‘sistema tributario e contabile dello Stato’, per l’‘ordine pubblico e sicurezza’, per l’‘ordinamento civile e penale’, per la ‘cittadinanza’, in armonia con un indirizzo ormai stabile della giurisprudenza costituzionale a garanzia dell’unitarietà del sistema.

Il legislatore di revisione, in tal senso, si è mosso in una cornice costituzionale nella quale ha assunto come definitivamente superato il risalente modello dell’uniformismo e del centralismo al quale ha corrisposto, nella prassi, una legislazione regionale sostanzialmente omologa. Rispetto ad un simile orizzonte, si ponevano e tuttora si pongono non solo fattualmente ma come evenienze possibili la lesione del principio di eguaglianza dei cittadini (eguaglianza interpersonale) all’interno di ogni singola Regione ma (soprattutto) con riferimento al luogo di residenza (eguaglianza interterritoriale).

In tale quadro se, rispetto alla prima richiamata situazione, potevano risultare bastevoli le previsioni costituzionali di divieto di discriminazione fra i soggetti (art. 3, I co., Cost.), le eventuali diseguaglianze interterritoriali sarebbero risultate senza idonea copertura costituzionale; ciò soprattutto in considerazione della realtà socio-politica del Paese, tuttora caratterizzata da una persistente ‘questione meridionale’, da intendersi come (non superato) divario socio-economico fra Nord e Sud del Paese.

È soprattutto rispetto a tale possibile (ma effettiva) diseguaglianza che costituisce garanzia dei diritti di cittadinanza (‘unitaria’ e ‘sociale’) la richiamata previsione di cui alla lettera m dell’art. 117.2 Cost., nonché la previsione dell’ulteriore limite costituito dai ‘princìpi fondamentali riservati alla legislazione dello Stato’ con riferimento alle competenze concorrenti delle regioni (art. 117.3 Cost.) e alle competenze esclusive delle stesse (art. 117.4 Cost.).

Se alle (possibili) lesioni del principio di eguaglianza (interpersonale e interterritoriale) il più recente legislatore di revisione costituzionale ha posto rimedio con le disposizioni di cui alla lettera m dell’art. 117.2 Cost., nella stessa ottica garantistica (della cittadinanza ‘unitaria’ e ‘sociale’) deve assumersi operante l’intero sistema dei ‘princìpi fondamentali’ (e fra questi in particolare il principio personalistico, quello solidaristico, di cui all’art. 2 Cost., e quello egualitario, di cui all’art. 3, commi 1 e 2) e delle disposizioni costituzionali in materia di diritti fondamentali, in quanto ‘patrimonio costituzionale’ indisponibile alla discrezionalità del legislatore (ordinario e regionale), come anche alla stessa revisione costituzionale, in ragione del suo costituire “principio supremo” dell’ordinamento costituzionale, secondo una puntuale definizione del Giudice costituzionale (considerato in diritto n. 2.1. della sent. n. 1146 del 1988).

Nell’attuazione del principio di solidarietà, così, alla ‘Repubblica’ (ora intesa, ai sensi dell’art. 114 Cost., come l’insieme pariordinato costituzionalmente di tutti i pubblici poteri, statali e territoriali) spetta di far valere, a titolo di solidarietà e di ‘coesione sociale’, tutte quelle garanzie che concorrono, con il principio di eguaglianza sostanziale, a superare le diseguaglianze originate nel sistema economico e sociale, rimuovendone gli squilibri e favorendo l’effettivo esercizio dei diritti della persona.

Al legislatore (statale e regionale) e al rimanente sistema autonomistico della Repubblica, nell’esercizio dei poteri normativi di cui sono rispettivamente attributari in via costituzionale, e nel rispetto del principio di sussidiarietà e di leale collaborazione, compete di assicurare la tutela dell’‘unità giuridica’ e dell’‘unità economica’.

Agli stessi soggetti compete, in particolare, la tutela dei ‘livelli essenziali delle prestazioni’ concernenti i diritti civili e sociali, prescindendo dai confini territoriali dei governi locali (art. 120, ult. co., Cost.), potendo (da leggersi giuridicamente come ‘dovendo’) lo Stato-Governo, in tal senso, sostituirsi agli organi delle regioni, delle città metropolitane, delle province e dei comuni nelle ipotesi normative fissate in Costituzione (art. 120, II co.), nel rispetto delle procedure di legge relative a tale controllo sostitutorio (art. 8 della l. n. 131/2003). Ci si chiede se una simile previsione costituzionale che affida tutte le garanzie dello ‘Stato sociale’ allo Stato-Governo non costituisca una ingenuità che poteva il Parlamento ben risparmiare al Paese a fronte della presente evoluzione della democrazia ‘maggioritaria’.

Se ne può concludere che, se pure la previsione di cui all’art. 117.2.m Cost., in via di principio, poteva apparire non strettamente necessaria ai fini della tutela dei diritti fondamentali, tale disposizione costituzionale trova la sua motivazione (potremmo forse dire ‘pedagogica’) nell’esigenza (eminentemente garantistica) di rendere esplicito che il quadro costituzionale dei princìpi fondamentali non ha registrato modifiche sostanziali.

La legislazione ‘concorrente’ nelle nuove materie di cui risultano attributarie le Regioni (soprattutto la tutela della salute, l’istruzione, la tutela e la sicurezza del lavoro) e quella attribuita residualmente dovrà esercitarsi – con le possibili differenziazioni di status delle Regioni medesime – senza mettere in questione lo ‘statuto della cittadinanza’, che dovrà restare ‘nazionale’ e ‘sociale’, assicurando, in tal modo, i livelli essenziali di prestazioni in materia di diritti civili e sociali, nonché l’inderogabilità dei doveri di solidarietà politica, economica e sociale tra i soggetti e le diverse aree del Paese.

Il tale ottica, il riparto operato dal legislatore di revisione costituzionale è apparso complesso, talora confuso e perfino “ingenuo” nella sua “pretesa” di fermare il moto irreversibile degli interessi a base dell’ordinamento. Ancora una volta, così, saranno lo sforzo dell’interprete e soprattutto la Corte costituzionale a (dover) ri-comporre in un quadro di compatibilità costituzionale le opzioni differenziate (nel tempo e nello spazio) del legislatore statale e di quello regionale. Fondamentale ai fini di tale ricomposizione (dottrinaria e giurisprudenziale), come si è già osservato, risulterà la previsione di cui alla lettera m dell’art. 117, II co., Cost. e l’interpretazione che ne darà il Giudice delle leggi, letta nella stessa cornice delle nuove opportunità e dei vincoli sanciti nel novellato sistema tributario e contabile dello Stato, delle regioni e del sistema autonomistico.

L’interpretazione dottrinaria dei contenuti materiali dell’art. 117 Cost. in materia di diritti (civili e sociali), tuttavia, rinvia a letture fra loro notevolmente differenziate, a seconda che prevalga o meno un orientamento (culturale e istituzionale) di discontinuità rispetto alla disciplina previgente. La questione nasce dall’individuazione dei limiti cui risulta sottoposta la potestà legislativa regionale concorrente ma soprattutto dalla risposta alle questioni circa la stessa estensibilità (o meno) di tale regime di vincoli alla stessa potestà legislativa ‘esclusiva’/‘residuale’ delle Regioni.

In tale prospettiva, appare pienamente fondato quella lettura della dottrina che invoca la finalità garantistica di tutela del bene costituzionale dell’‘unità’, ed in particolare la protezione delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali a prescindere dai confini territoriali dei governi locali, come titolo di legittimazione della potestà legislativa statale nel giustificare l’eventuale intervento, oltre che attraverso ‘princìpi fondamentali’ anche attraverso una specifica disciplina, di natura trasversale, capace di penetrare nell’ambito regolativo della stessa potestà legislativa regionale (oltre che, naturalmente, in quella amministrativa).

Nel nuovo quadro costituzionale, in tal modo, si aprono per le regioni nuovi ambiti di disciplina e di garanzia in ordine alla materia dei diritti (civili e sociali), al contempo, confermandosi per lo Stato la competenza a intervenire in tale disciplina regionale sia attraverso la statuizione di ‘princìpi fondamentali’ della materia che attraverso regole legislative (sia pure non di dettaglio), gli uni e le altre, in ogni caso, rispettosi dei princìpi fondamentali costituzionali e fra essi in particolare, del principio di eguaglianza.

Pur potendo apparire la riforma costituzionale come operante nel segno della (sostanziale) continuità, così, l’angolo di osservazione dei diritti civili e sociali dischiude un quadro ordinamentale autonomistico valorizzato nell’ambito dei suoi poteri e fra questi – diversamente da quanto era previsto nel previgente ordinamento – da ambiti normativi che si estendono alla stessa materia dei diritti civili e sociali.

Tuttavia, tali poteri conoscono un limite negativo, nel senso che le regioni, sia nell’esercizio della potestà legislativa concorrente che in quella residuale/esclusiva, devono conformarsi ai ‘princìpi fondamentali’ e alle stesse regole legislative statali poste a garanzia dei beni fondamentali di cui alla lettera m e all’art. 120, II co., Cost.

In tale ottica, ci si può chiedere se il rischio di uno “scivolamento verso il basso” dei contenuti della nuova disciplina delle prestazioni essenziali in materia di diritti civili e sociali, e con esso di un difficile limite da opporre all’“arbitrio delle maggioranze” (parlamentari e regionali) nel tempo, possa ritenersi scongiurato o al contrario le previsioni dell’art. 116.3 lo confermino pienamente. Ciò può e deve farsi anche attingendo alle più avanzate (e motivate) interpretazioni della Costituzione, nonché alla stessa giurisprudenza costituzionale che, nelle tecniche giurisdizionali fin qui utilizzate, ha saputo dare prova di equilibrio nel bilanciamento dei beni costituzionali di volta in volta coinvolti nel processo costituzionale, comprensivo sia della necessaria gradualità nell’attuazione legislativa, sia dello stesso rispetto della discrezionalità del legislatore. D’altronde, non poteva essere altrimenti nel quadro di uno Stato fondato sul costituzionalismo rigido, nel quale la materia dei ‘contenuti essenziali’ dei diritti fondamentali si ricollega in modo stretto e indissolubile a quella dei “princìpi supremi” e dei “diritti inviolabili”, come la giurisprudenza e la dottrina costituzionale assumono quando richiamano la sottrazione della relativa disciplina costituzionale allo stesso potere di revisione costituzionale.

 

* La pubblicazione del contributo è destinata ai lettori interessati ad approfondire il dibattito referendario sul ‘regionalismo differenziato’. Per evitarne l’appesantimento, si è deciso di non accompagnarlo con un apparato organico di note. In tale ottica, fra i molti, si segnala comunque un recente contributo a firma congiunta di chi scrive e del prof. Fernando Puzzo, pubblicato su Astrid Rassegna, n. 9/2024: “Regionalismo differenziato”, unità giuridica nazionale e diritti di cittadinanza. Fra principi costituzionali e legislatore governativo (di attuazione dell’art. 116.3 Cost.).