Uguaglianza e democrazia di Luigi Ferrajoli *

  1. Il significato del principio di uguaglianza – Cosa deve intendersi, sul piano teorico, con il principio di uguaglianza? Devono intendersi, a me pare, due principi normativi diversi, tra loro complementari ed entrambi essenziali quali fondamenti della democrazia: in primo luogo l’uguale rispetto e valore che deve essere associato a tutte le differenze di identità che fanno di ciascuna persona un individuo differente da tutti gli altri e di ciascun individuo una persona uguale a tutte le altre; in secondo luogo il disvalore che, al contrario, deve essere associato alle disuguaglianze di carattere economico e materiale, le quali non attengono all’identità delle persone ma alle loro condizioni disuguali di vita e che vanno, perciò, rimosse o quanto meno ridotte.

E’ facile riconoscere, in questi due significati dell’uguaglianza, i due principi espressi dai due commi dell’articolo 3 della Costituzione italiana: in primo luogo il principio di uguaglianza formale, in forza del quale tutti hanno “pari dignità sociale”, ossia uguale valore, quali che siano le loro differenze “di sesso, di razza di lingua, di religione, di opinioni politiche, di condizioni personali e sociali”; in secondo luogo il principio di uguaglianza sostanziale, in forza del quale vanno rimossi, o quanto meno ridotti, “gli ostacoli di ordine economico e sociale che, limitando di fatto la libertà e l’uguaglianza dei cittadini, impediscono il pieno sviluppo della persona umana e l’effettiva partecipazione di tutti i lavoratori all’organizzazione politica, economica e sociale del paese”.

In entrambi questi significati l’uguaglianza è un’uguaglianza nei diritti: un’égalité en droits, come dice l’articolo 1 della Déclaration del 1789, nel senso che i diritti formano la base dell’uguaglianza. Ma quali diritti? non certo, chiaramente, tutti i diritti. E’ infatti evidente che non siamo uguali nei diritti patrimoniali, come la proprietà privata e i diritti di credito, che al contrario formano la base della disuguaglianza giuridica in quanto diritti singolari, dei quali ciascuno è titolare in maniera e misura diversa e con esclusione degli altri. Siamo invece uguali nei diritti fondamentali, che sono diritti di tutti, cioè universali e indisponibili sul mercato: da un lato nei diritti di libertà, nei diritti civili e nei diritti politici, che consistono tutti in diritti al rispetto delle proprie differenze, siano esse naturali o culturali; dall’altro nei diritti sociali – alla salute, all’istruzione e alla sussistenza – che sono tutti diritti la cui garanzia vale a ridurre le disuguaglianze.

Ebbene, la tesi che qui sosterrò è diretta a ribaltare un vecchio luogo comune proprio soprattutto delle culture della destra; le quali tendono a mettere l’una contro l’altra l’uguaglianza formale e l’uguaglianza sostanziale, contrapponendo libertà e uguaglianza, dignità individuale e giustizia sociale, diritti di libertà e diritti sociali, dimensione formale e dimensione sostanziale della democrazia, politiche retributive e sviluppo economico. Intendo mostrare, precisamente, che un adeguato grado di uguaglianza sostanziale è non solo un valore in sé, ma anche il presupposto della crescita economica, laddove le eccessive disuguaglianze operano come fattori di crisi dell’economia (§ 2); che la crescita della disuguaglianza, della povertà e della disoccupazione sono l’effetto di politiche antisociali, a loro volta espressioni dell’abdicazione della politica al ruolo di governo dell’economia (§ 3); che l’uguaglianza, e soprattutto l’uguaglianza sostanziale è un presupposto essenziale della democrazia (§ 4); che infine la riduzione delle disuguaglianze attraverso la garanzia dei diritti sociali, oltre ad essere imposta dal nostro articolo 3, è la sola alternativa realistica all’attuale crisi sia dell’economia che della democrazia (§ 5).

  1. Uguaglianza sostanziale e sviluppo economico. Disuguaglianza e crisi dell’economia – Cominciamo dalla prima questione. Non penso che si debba essere degli economisti per comprendere ciò che purtroppo viene oggi ignorato dal pensiero e dalle politiche liberiste: che uguaglianza e disuguaglianza sostanziali sono i principali fattori, rispettivamente, della crescita e della decrescita economica.

C’è innanzitutto un nesso tra livelli relativamente avanzati di uguaglianza sostanziale, assicurati dalla garanzia dei diritti sociali, e sviluppo economico. Contrariamente a un diffuso luogo comune, le politiche redistributive e le spese sociali richieste dalla garanzia dei diritti sociali – alla salute, all’istruzione, alla sussistenza – non sono un lusso e, benché costose, lo sono assai meno della loro mancata attuazione. Esse sono, semmai, gli investimenti più produttivi, non essendoci produttività individuale né collettiva in assenza di garanzie dei minimi vitali: di livelli minimi di salute e sussistenza, di istruzione di base e di sistemi di formazione di adeguate capacità professionali. Di qui il valore dell’uguaglianza sostanziale e delle politiche dirette a ridurre le disuguaglianze non solo come fini in sé, ma anche ai fini dello sviluppo economico. Ne è prova il fatto che i paesi tuttora più ricchi, come sono ancora gran parte dei paesi europei, sono anche i paesi nei quali si è più sviluppato lo Stato sociale. Ne è prova, da ultimo, la crescita economica di paesi come il Brasile, simultanea allo sviluppo di una politica sociale imposta da una costituzione avanzatissima, come meglio dirò più oltre, alla quale si devono l’invenzione e l’introduzione di efficaci garanzie sociali in tema di salute, di istruzione e di sussistenza. Ma ne è prova la storia stessa del nostro paese, il cui sviluppo economico nei primi 35 anni della Repubblica è stato accompagnato e, aggiungerei, determinato dalla costruzione dello Stato sociale in materia di salute, di istruzione, di previdenza e di diritti e garanzie del lavoro; laddove la stagnazione e poi la recessione dei successivi 35 anni è stata accompagnata e di nuovo, aggiungo, determinata, dai tagli alle spese sociali e dalla demolizione dell’intero diritto del lavoro che ha provocato l’aumento della disoccupazione, ha distrutto professionalità e competenze, ha umiliato, fiaccato e depresso i lavoratori, riducendone la produttività.

Non meno evidenti sono perciò il nesso inverso e il circolo vizioso e perverso tra disuguaglianza, riduzione delle garanzie dei diritti sociali e decrescita economica. La crescita della disuguaglianza equivale infatti da un lato alla crescita della povertà e dall’altro alla crescita della ricchezza, che sono l’una e l’altra fattori di recessione. Giacché la crescita della povertà determina una riduzione dei consumi, della domanda, e perciò degli investimenti e dell’occupazione; mentre la crescita della ricchezza, a sua volta, non potendo orientarsi verso investimenti produttivi, viene investita nel migliore dei casi nella speculazione finanziaria e, nel peggiore, nella corruzione o quanto meno nel condizionamento del sistema politico tramite finanziamenti di partiti, acquisto di giornali e televisioni, confusioni e conflitti di interessi e di poteri. Ne è una conferma il fatto che la disuguaglianza è esplosa, fino a raggiungere livelli senza precedenti, proprio in questi ultimi dieci anni, simultaneamente alla crisi economica. Ha cominciato a svilupparsi negli anni Ottanta, negli Stati Uniti, dove nel 2012 si è calcolato che l’1% più ricco ha goduto del 22% del reddito complessivo, mentre il reddito medio è diminuito e la distanza tra gli stipendi dei più alti dirigenti e quelli dei loro dipendenti è arrivata a una differenza di 500 a 1. E’ cresciuta costantemente, al punto che oggi l’1% più ricco gode del 35,6% della ricchezza, che è più di quella posseduta dal 95% della popolazione più povera, e la distanza tra gli stipendi più alti (per esempio quello dell’amministratore delegato della Walmart) e i salari più bassi è arrivata a una differenza di  900 volte. Si è poi estesa, a causa della caduta dei salari, della precarizzazione del lavoro e dell’aumento della disoccupazione provocati dalle politiche di austerità, alla Gran Bretagna e ai paesi del sud dell’Europa, fino ad investire, ormai, anche i paesi per tradizione meno disuguali, come la Germania e i paesi scandinavi. Oggi i disoccupati nell’Unione Europea sono più di 21 milioni e si è prodotto un generale impoverimento del ceto medio e dell’intero mondo dei lavoratori perfino nella ricca Germania. Si è infine bloccata la mobilità sociale: in Europa e più ancora negli Stati Uniti, dove oggi, contrariamente al mito tuttora persistente del self-made-man, è massima l’immobilità sociale.

  1. Disuguaglianze e crisi della democrazia – Domandiamoci allora: da che cosa dipende questa crescita delle disuguaglianze? Dipende, evidentemente, dalle politiche liberiste che sono state adottate in questi anni, prima negli Stati Uniti e poi in Europa, e che dapprima hanno determinato la crisi e poi l’hanno aggravata continuando a proporsi come terapia degli stessi mali da esse provocati: la radicale deregolazione delle relazioni di mercato e in particolare delle attività finanziarie; la riduzione delle imposte sui ricchi; i tagli alla spesa pubblica a garanzia dei diritti sociali; l’abbassamento dei salari e delle pensioni più povere; la precarizzazione del lavoro e la demolizione del diritto e dei diritti dei lavoratori; la sudditanza alla finanza dei nostri governi europei i quali, come ha documentato Luciano Gallino, hanno in questi ultimi anni stanziato migliaia di miliardi di euro per salvare le banche, dopo averle privatizzate e consentito loro di giocare d’azzardo sui mercati azionari, e non sono riusciti a trovare poche decine di miliardi per salvare la Grecia dal disastro economico e sociale.

Alla base di queste politiche c’è stato un ribaltamento del rapporto tra politica ed economia, tra sfera pubblica e sfera privata. Non è più la politica che governa l’economia imponendo regole, limiti e controlli alle attività finanziarie, ma sono i poteri della finanza che dettano ai governi politiche antisociali. E’ un ribaltamento reso possibile dall’asimmetria tra il carattere globale dei mercati finanziari e il carattere ancora prevalentemente statale della politica e del diritto, che ha compromesso le funzioni di governo della prima e quelle di garanzia del secondo. Ed è un rovesciamento legittimato e sollecitato dall’ideologia liberista, che concepisce le leggi del mercato come leggi naturali e i diritti di proprietà, che sono poteri dato che il loro esercizio consiste in atti negoziali produttivi di effetti nella sfera giuridica altrui, come libertà che sarebbe perciò irrealistico oltre che illiberale tentare di limitare.

Di qui la crisi della dimensione politica o rappresentativa della democrazia. “Siamo il 99%”, è il famoso slogan del movimento degli occupanti di Wall Street che esprime in maniera lapidaria questa crisi della democrazia: un 99% governato dall’1% della popolazione, arricchitosi grazie a sistemi fiscali per i quali un miliardario, come ha dichiarato uno di loro, Warren Buffett, paga meno tasse della sua segretaria e gli speculatori, che hanno fatto collassare l’economia globale, ne pagano meno dei lavoratori dipendenti. Ma di qui, anche, la crisi della dimensione sostanziale della democrazia. Alla rigidità delle costituzioni si sono sovrapposte la rigidità delle leggi del mercato e l’esercizio incontrollato dei poteri economici e finanziari. In mancanza di una sfera pubblica alla loro altezza in grado di limitarli, è infatti chiaro che tali poteri si trasformano in poteri selvaggi, il cui esercizio sregolato non può che comportare un aumento della ricchezza e insieme della povertà, e perciò una crescita esponenziale della disuguaglianza. Si ricordi il monito di Montesquieu: senza limiti e separazioni, tutti i poteri tendono a concentrarsi e ad accumularsi in forme assolute. Di qui, da questa sua subalternità all’economia, l’impotenza della politica e delle istituzioni democratiche di governo: un’impotenza che richiede la rimozione, dall’orizzonte della politica, dei limiti e dei vincoli costituzionali e perciò, con paradosso apparente, una sua rinnovata onnipotenza nei confronti dei soggetti più deboli e dei loro diritti fondamentali.

  1. Uguaglianza e democrazia. L’anticostituzionalismo delle destre oggi egemonico – Vengo così al nesso che lega uguaglianza e democrazia, ancor più stretto ed evidente di quello che lega uguaglianza e sviluppo economico. L’uguaglianza, in entrambi i sensi sopra distinti – quale uguaglianza formale nella garanzia dei diritti politici, civili e di libertà, e quale uguaglianza sostanziale nella garanzia dei diritti sociali – altro non è che la condizione giuridica sia della dimensione formale che della dimensione sostanziale della democrazia, sicché la sua crisi odierna si risolve inevitabilmente anche in una crisi della democrazia. Esiste anzitutto il nesso concettuale all’inizio illustrato tra l’uguaglianza e l’universalismo delle diverse classi di diritti fondamentali – i diritti politici, i diritti civili, i diritti di libertà e i diritti sociali – corrispondenti ad altrettante dimensioni della democrazia costituzionale: l’uguaglianza formale nei diritti politici alla democrazia politica o rappresentativa; quella anch’essa formale nei diritti civili alla democrazia civile propria delle relazioni di mercato; quella sostanziale nei diritti di libertà alla democrazia liberale o liberal-democrazia; quella parimenti sostanziale nei diritti sociali alla democrazia sociale o social-democrazia.

Ma esiste anche un secondo e più specifico nesso, di carattere fenomenologico, tra uguaglianza sostanziale e democrazia. In primo luogo la riduzione delle disuguaglianze materiali forma il presupposto dell’effettività dell’uguaglianza formale, e perciò della democrazia formale, in quanto è una condizione della “pari dignità sociale” di tutte le differenti identità affermata dal primo comma dell’articolo 3. In secondo luogo il grado di uguaglianza sostanziale equivale al grado di uguaglianza nelle opportunità, che a sua volta equivale al grado di effettiva uguaglianza nella libertà di realizzare i propri differenziati progetti di vita. Si rivela così, anche sotto questo aspetto, la centralità dell’uguaglianza sostanziale: le garanzie dei diritti sociali alla salute e all’istruzione, attraverso le quali si rimuovono o si riducono le disuguaglianze sostanziali, formano il necessario presupposto dell’effettività così dei diritti di libertà come dei diritti civili e politici, sicché il grado di uguaglianza sostanziale equivale, in ultima analisi, al grado di democrazia.

C’è poi un terzo nesso tra uguaglianza sostanziale e democrazia. Esso riguarda i presupposti sociali della democrazia, inevitabilmente minacciati da un’eccessiva disuguaglianza economica e sociale. Il grado di uguaglianza sostanziale determina infatti il grado di unità e di coesione all’interno di una comunità politica: in tanto le persone si riconoscono come appartenenti a una medesima comunità, cioè a uno stesso popolo, in quanto siano e si percepiscano come uguali perché ugualmente titolari dei medesimi diritti. E’ l’uguaglianza nei diritti – sono gli iura paria di cui parlò Cicerone – che fa di una moltitudine un popolo e che ne fonda la coesione, la solidarietà e il senso comune di appartenenza a una stessa istituzione politica. In questo senso l’uguaglianza forma il presupposto sociale della democrazia. Fu di nuovo un aristocratico del Settecento, Montesquieu, che enunciò questo nesso tra frugalità, uguaglianza e democrazia, e quindi l’identificazione di livelli minimi e di limiti massimi di ricchezza come condizioni sociali della democrazia.

L’uguaglianza sostanziale si rivela così come il termine di mediazione che lega le tre classiche parole della Rivoluzione francese: liberté, égalité, fraternité. Essa forma infatti il presupposto dell’effettività dell’uguaglianza formale e dei diritti di libertà e, per altro verso, la condizione della solidarietà sociale, cioè della fratellanza, e perciò dell’unità di un popolo nell’unico senso in cui tale unità merita di essere perseguita. Quelle tre parole della rivoluzione francese sono invece costantemente messe l’una contro l’altra dalle diverse ideologie e politiche della destra. Per le destre, infatti, la fratellanza (o solidarietà) e l’uguaglianza non sono neppure valori, dato che ad esse viene contrapposto, dalle loro culture, il valore della competizione nelle ideologie liberiste e un’antropologia della disuguaglianza nelle subculture reazionarie di tipo classista, o maschilista, o razzista. Quanto al rapporto tra libertà e uguaglianza – poiché le destre includono tra le libertà la proprietà privata e i diritti del mercato, che sono in realtà diritti-potere sui quali si basano, come ho detto all’inizio, le disuguaglianze – esso non solo non è, nella cultura liberale, di implicazione, ma è addirittura di opposizione.

Di qui il tendenziale anti-costituzionalismo delle destre. Il costituzionalismo democratico si fonda infatti essenzialmente sul principio di uguaglianza nei due sensi sopra distinti, cioè sull’uguale valorizzazione di tutte le differenze di identità tramite la garanzia dei diritti di libertà e sulla riduzione delle disuguaglianze economiche tramite i diritti sociali e del lavoro. Richiede, perciò, un passo indietro della sfera pubblica a garanzia delle libertà individuali, e quindi un modello di Stato liberale (e di diritto penale) minimo, e un suo passo avanti a garanzia dei diritti sociali, e quindi un modello di Stato sociale mas­simo. La destra al contrario, nelle sue due diverse componenti, sostiene esattamente l’opposto: diritto penale massimo invocato dalle sue componenti reazionarie, le quali chiedono un passo avanti dello Stato contro la sola delinquenza dei poveri e contro l’immigrazione e, per altro verso, in tutte le questioni bioetiche, dall’indissolubilità del matrimonio alla penalizzazione dell’aborto, dai limiti alla procreazione assistita ai trattamenti obbligatori contro il diritto di morire di morte naturale, e Stato sociale minimo promosso dalle sue componenti liberiste, che rivendicano invece il passo indietro della politica e del diritto rispetto alle libere dinamiche del mercato. Che sono esattamente le posizioni delle due destre oggi dominanti e tendenzialmente alleate: l’una – xenofoba, maschilista e illiberale – ostile all’uguaglianza formale di cui al primo comma dell’articolo 3 della costituzione italiana per il tramite dei diritti di libertà; l’altra – liberista – ostile all’uguaglianza sostanziale di cui al secondo comma del medesimo articolo, per il tramite dei diritti sociali.

Ebbene, oggi l’egemonia culturale delle destre in Europa si è manifestata nel trionfo, oltre che delle politiche repressive, delle politiche liberiste, informate alla tesi non già dell’implicazione ma dell’opposizione tra la cosiddetta “libertà”, identificata essenzialmente con i poteri economici del mercato, e l’uguaglianza e la solidarietà, nonché all’idea del primato della prima sulle seconde a costo di una crescita esponenziale delle disuguaglianze. Di qui, oltre all’aggravarsi di cui ho già detto della crisi economica, la crisi della democrazia, giacché al nesso di reciproca implicazione tra uguaglianza e democrazia corrisponde il nesso inverso tra disuguaglianza e crisi della democrazia. L’eccessiva disuguaglianza economica e materiale è infatti distruttiva della democrazia, dato che per un verso si risolve in una disuguaglianza anche nell’effettività dei diritti di libertà e, per altro verso, opera come fattore di disgregazione e di rottura della coesione e della solidarietà sociale. Così come l’uguaglianza sostanziale è un presupposto dell’effettività delle libertà e insieme una condizione della solidarietà, inversamente la crescita della disuguaglianza determina il venir meno della solidarietà, e con essa del senso di unità e di appartenenza a una medesima comunità politica. Si pensi al mondo del lavoro, nel quale la demolizione in questi anni dei diritti dei lavoratori, la precarietà del lavoro, la moltiplicazione dei rapporti di lavoro e la crescita della disoccupazione hanno messo in crisi, con l’uguaglianza nei diritti, la coesione dei lavoratori e con essa la loro soggettività come soggetto politico unitario. Parole come “movimento operaio” e “classe operaia” sono non a caso fuori uso, essendo venuta meno, con l’uguaglianza nei diritti e nelle condizioni di vita e di lavoro, la solidarietà tra i lavoratori, i quali, anziché solidarizzare in lotte comuni, sono costretti a entrare tra loro in competizione, ciascuno alla ricerca di rapporti privilegiati con il proprio datore di lavoro.

Ma si pensi, più in generale, al venir meno di quel presupposto elementare della democrazia che è rappresentato da quelle che Habermas ha chiamato le forme e le condizioni dell’“agire comunicativo”. Si spiegano infatti solo con la crescita della disuguaglianza, con la precarietà delle condizioni di vita e di lavoro e con la conseguente rottura dei legami sociali di solidarietà provocati dalle attuali politiche economiche, la degenerazione in atto del dibattito politico, la sua involuzione in un chiacchericcio rissoso e velenoso all’insegna dell’aggressività, della diffamazione e degli insulti. Si spiega con l’abbassamento delle condizioni di vita della grande maggioranza delle popolazioni, simultaneo ai grandi arricchimenti frutto di speculazioni o malaffare, il prevalere nell’opinione pubblica delle passioni tristi della paura, della rabbia, della diffidenza di tutti contro tutti, del primato dell’interesse personale e del disprezzo della politica che formano il terreno di coltura dei tanti populismi. Si spiega infine con questa disgregazione del tessuto civile e politico prodotta dalla crescita della disuguaglianza la crisi del processo di integrazione europea. In Europa la crescita delle disuguaglianze nei diritti tra i cittadini europei, prodotta da una politica dissennata e irresponsabile di tagli alla spesa pubblica e di sacrifici imposti ai paesi più indebitati, dalla Grecia all’Italia, sta provocando, insieme ai successi delle destre populiste e antieuropee, una distruzione dell’europeismo, cioè del senso di appartenenza a una comunità di uguali: se questa è l’Europa – cioè disuguaglianza, precarietà di vita e di lavoro, povertà e disoccupazione – la risposta di masse crescenti è diventata “no, grazie”. E la cosa paradossale è che simili politiche non solo non risolvono la crisi economica, ma addirittura l’aggravano fino a prefigurare, se non si cambierà rotta, il crollo delle nostre economie.

 

  1. La riduzione delle disuguaglianze e la garanzia dei diritti sociali come alternativa alla crisi della democrazia e dell’economia – Se tutto questo è vero, una politica diretta a fronteggiare la crisi economica e, insieme, a difendere la democrazia non può che essere una politica diretta a garantire e a promuovere l’uguaglianza sostanziale, cioè “il compito” assegnato alla Repubblica dal già citato articolo 3 capoverso della Costituzione che dunque si rivela più che mai centrale ai fini della costruzione della democrazia. Si tratta di una centralità teorica e pragmatica connessa allo specifico statuto normativo del principio di uguaglianza sostanziale. Questo principio non è un principio statico, come il principio di uguaglianza formale espresso dal primo comma del medesimo articolo. Esso è bensì un principio dinamico, che impone il progresso del nostro sistema politico in direzione della massima uguaglianza sostanziale. Adottando un lessico in uso nell’odierna filosofia del diritto, possiamo dire che mentre il primo comma dell’articolo 3 della Costituzione sull’uguaglianza formale è una regola, consistente nel divieto delle discriminazioni di tutte le differenze da esso enunciate e valorizzate, il secondo comma, stabilendo il compito di rimuovere le disuguaglianze sostanziali, è un principio direttivo, mai pienamente realizzato e solo imperfettamente realizzabile, costitutivo dell’identità democratica del nostro ordinamento.

In questo senso – quale principio dinamico e direttivo – l’articolo 3 capoverso ben può considerarsi una norma di portata rivoluzionaria, che impone all’ordinamento la riforma di se stesso e alla scienza giuridica la critica del diritto esistente e la progettazione del diritto futuro; che prescrive, in breve, un progetto politico di trasformazione della società e di costruzione della democrazia sostanziale; che prefigura il processo di sviluppo dell’uguaglianza come una costruzione politica, giuridica, sociale ed economica, affidata non solo e non tanto, come oggi dicono tutti, alla crescita economica, quanto piuttosto alla redistribuzione della ricchezza mediante una seria progressività del prelievo fiscale e la garanzia dei diritti sociali; che persegue, infine, l’attuazione simultanea dei tre valori dell’Ottantanove – la libertà, l’uguaglianza e la fratellanza – i quali, come si è visto, si implicano tra loro quali valori vitali e al tempo stesso razionali dalla cui attuazione dipende la democrazia e la convivenza pacifica. Ne risulta un’immagine dinamica del nostro ordinamento e, di riflesso, un mutamento del ruolo e dello statuto epistemologico della scienza giuridica: non più la semplice descrizione e contemplazione acritica e avalutativa del diritto vigente, secondo le prescrizioni del vecchio metodo tecnico-giuridico, bensì una scienza giuridica militante, impegnata nella difesa della Costituzione e nella progettazione delle sue leggi di attuazione a garanzia dei principi e dei diritti costituzionalmente stabiliti.

In questa prospettiva, il progetto dell’uguaglianza sostanziale formulato dall’articolo 3 capoverso richiederebbe oggi un mutamento di rotta delle attuali politiche economiche: non più le misure liberiste consistenti di fatto nella duplice abdicazione, in favore dei poteri selvaggi dei mercati, della politica al suo ruolo di governo dell’economia e del diritto al suo ruolo di garanzia dei diritti, bensì una politica economica in accordo con il ruolo della sfera pubblica come sfera separata e normativamente sopraordinata alle sfere economiche private. Questo ruolo della sfera pubblica si è affermato con la nascita dello Stato moderno, ancor prima che della democrazia, ed e disegnato da quasi tutte le costituzioni europee: dagli artt.41-43 della Costituzione italiana sulla funzione sociale della proprietà, sui limiti all’iniziativa economica a garanzia della sicurezza, della libertà e della dignità umana e sulle possibili nazionalizzazioni di imprese e servizi di utilità generale; ma anche dagli artt.14-15 della Costituzione tedesca, dal capo III della Costituzione spagnola, dalla parte II della  Costituzione portoghese e dagli artt.17-18 della Costituzione greca.

Un simile modello e progetto può realizzarsi, in primo luogo, attraverso la garanzia dei diritti sociali, che dunque non è un’opzione rimessa alla discrezionalità della politica, bensì un obbligo costituzionale. Può attuarsi, in secondo luogo, solo attraverso un’imposizione fiscale realmente progressiva. Non si capisce infatti perché mai, in contrasto con l’articolo 53 della costituzione, l’aliquota massima dell’imposta sui redditi sia in Italia del 43%, la stessa per chi guadagna 75 mila euro l’anno e per chi guadagna cento volte di più. Ricordiamo che un’imposizione fino al 90% fu prevista negli Stati Uniti di Roosevelt negli anni della guerra, e fino a ben il 70% ancora negli anni della presidenza di Lindon Johnson. Ebbene, una politica sociale e fiscale in grado di ribaltare la spirale perversa tra crisi economica e crisi della democrazia, con il progressivo aggravamento dell’una e dell’altra, richiede oggi un duplice processo, l’uno, per così dire ricostituente, relativo ai nostri ordinamenti statali; l’altro costituente, relativo agli ordinamenti sovranazionali e in particolare all’ordinamento europeo.

5.1. Il processo ricostituente degli ordinamenti statali – Il processo ricostituente delle nostre democrazie costituzionali riguarda gli svariati “mai più” che devono essere stipulati, contro i poteri selvaggi del mercato e della politica, in tutti gli ambiti di vita segnati da rapporti di dominio. Un “mai più”, innanzitutto, quale solo può provenire da un costituzionalismo di diritto privato: la restaurazione del diritto del lavoro e delle sue garanzie di stabilità; la sottrazione al mercato dei beni comuni e vitali come l’acqua, l’aria e più in generale tutti i beni che sono oggetto di diritti fondamentali; la soggezione alla legge e più ancora alla costituzione dei poteri di autonomia privata.

Ma ciò che si richiede al processo ricostituente è un “mai più” anche all’altra faccia, quella più tradizionale, della crisi della democrazia: all’odierna onnipotenza della politica nei confronti della società e dei diritti umani richiesta dalla sua impotenza e subalternità alla finanza. Ebbene, un’effettiva limitazione di questa ritrovata e anti-costituzionale onnipotenza della politica può essere raggiunta solo adottando misure radicali, quali sono state adottate da quello che ben possiamo chiamare il costituzionalismo di terza generazione dell’America Latina. Certamente, di fronte alle aggressioni della destra siamo costretti anzitutto a difendere la nostra costituzione formale dai tentativi di riforma diretti ad abbassarla e adeguarla all’attuale costituzione materiale. Ma questa difesa non può che risultare rafforzata se richiamiamo le esperienze costituzionali più recenti e più avanzate di altri paesi. Mi riferisco, in particolare, alle straordinarie innovazioni e invenzioni garantiste introdotte nella Costituzione brasiliana: ai vincoli di bilancio, cioè all’imposizione nei suoi articoli 212 e 198, di quote minime dei pubblici bilanci a tutti i livelli – federale, statale e municipale – riservate alle spese in materia di istruzione e di salute; al doppio controllo di costituzionalità, quello diffuso in capo a tutti i giudici e quello accentrato in capo a un Tribunale costituzionale, al quale è tra l’altro affidato, sia pure solo nelle forme della segnalazione, anche un controllo sull’incostituzionalità per omissione; all’istituzione presso tale Tribunale, di un procuratore generale con il potere, affidato dall’articolo 103 anche al Presidente della Repubblica, agli uffici di presidenza delle Camere, ai Governatori degli Stati e perfino ai partiti politici rappresentati al Congresso Nazionale e ai sindacati rappresentativi a livello nazionale, di sollevare d’ufficio la questione di incostituzionalità delle leggi; all’ampio ruolo di garanzia dei diritti fondamentali, infine, assegnato agli uffici del Pubblico ministero.

C’è poi un altro aspetto del processo ricostituente delle nostre democrazie che deve essere promosso. Esso riguarda l’allargamento del paradigma dello stato di diritto ad ambiti di vita e di potere che il vecchio stato liberale, confondendo libertà e poteri privati, ha in larga parte riservato all’“autonomia” dei cittadini: come la casa, la famiglia, la fabbrica, le redazioni dei mezzi di informazione, i partiti politici, i sindacati. I poteri sregolati che si sviluppano in questi ambiti di vita sono infatti tra i principali “ostacoli di ordine economico e sociale” che, come dice l’articolo 3 cpv della Costituzione italiana, limitano “di fatto la libertà e l’uguaglianza dei cittadini” ed è “compito della Repubblica rimuovere”.  Di qui la necessità di garanzie dei diritti della persona, cioè di limiti e vincoli ai poteri anche in questi ambiti privati: che altro non sono che le tante “formazioni sociali ove si svolge la personalità” del singolo, come dice l’articolo 2 della Costituzione, e perciò anche le formazioni di origine contrattuale, entro le quali i diritti fondamentali vanno garantiti come limiti e vincoli ai poteri padronali, ben al di là dell’attuale, generica previsione del divieto di “causa illecita” perché “contraria”, come dice l’articolo 1343 del nostro codice civile, “a norme imperative, all’ordine pubblico e al buon costume”.

5.2. Il processo costituente degli ordinamenti sovranazionali e in particolare dell’Europa – Non meno essenziale, da ultimo, è il processo costituente che va promosso al di là e al di sopra del costituzionalismo degli Stati, ove si prendano sul serio le tante carte dei diritti di carattere sovranazionale. La prospettiva di lungo periodo è quella di un costituzionalismo internazionale in attuazione di queste carte, dalla Dichiarazione del ‘48 ai Patti del ‘66, quale solo può provenire dalla costruzione di una sfera pubblica planetaria all’altezza degli attuali poteri economici e finanziari globali.

Ma in una prospettiva più breve ed urgente, ciò che si richiede è un serio processo costituente europeo. A causa delle politiche antisociali di rigore fino ad oggi imposte dagli organi comunitari, il sogno dell’Europa unita si è infatti, per molti popoli europei, trasformato in un incubo: nell’aumento della povertà e della disoccupazione, nella riduzione delle prestazioni dello stato sociale, nello sviluppo di un antieuropeismo crescente e rabbioso. Ne risulta minato il processo di integrazione, ben prima che sul piano politico e istituzionale, nella coscienza e nel senso comune di gran parte delle popolazioni europee. Di qui, a me pare, la necessità di una rifondazione costituzionale di un’Europa federale e sociale. Di fronte alla gravità della crisi, infatti, o si va avanti o si va indietro. Per questo sarebbero oggi opportuni l’istituzione di un’Assemblea Costituente Europea o quanto meno l’impegno di tutte le forze politiche che hanno a cuore il futuro dell’Unione a promuovere l’attribuzione di funzioni costituenti al prossimo Parlamento europeo.

Solo una Costituzione approvata da un Parlamento costituente può infatti segnare il passaggio dell’Unione dall’attuale forma internazionale alla forma  costituzionale: quale sistema federale generato non più da trattati, bensì da un potere politico costituente legittimato dal voto dell’intero elettorato europeo. L’attuale Unione Europea è già, formalmente, una federazione, se con “federazione” intendiamo un ordinamento basato sulla separazione tra istituzioni e competenze federali e istituzioni e competenze federate e sull’attribuzione alle prime di poteri di produzione di norme che entrano direttamente in vigore negli ordinamenti federati senza la necessità volta a volta di una loro apposita ratifica. Ma la dimensione tuttora internazionale anziché costituzionale dell’Unione è tuttora determinata dal fatto che le politiche europee sono decise sulla base non già direttamente di un interesse generale europeo, bensì mediante la composizione pattizia degli interessi degli Stati membri inevitabilmente in competizione tra loro: una composizione e una competizione nelle quali sono ovviamente destinati a prevalere gli interessi degli Stati più forti. Nonostante la struttura federale dell’Unione, le cui decisioni sono immediatamente operative per tutti gli Stati membri, i componenti del Consiglio dei ministri europei difendono infatti ciascuno gli interessi degli Stati da essi rappresentati. Non esiste perciò un governo europeo finalizzato e vincolato alla cura degli interessi generali dell’Unione, ma una sorta di consesso internazionale entro il quale si può al massimo realizzare una costante mediazione  tra tutti gli interessi in conflitto. Si capisce come mai  – nonostante la Carta dei diritti fondamentali incorporata nel Trattato europeo – questa mancanza di una sfera pubblica informata all’interesse generale dell’intera Europa si sia risolta, in presenza della più grave crisi economica del dopoguerra, in un fattore di crescita delle diseguaglianze, di tensioni politiche, di disgregazione e perciò di crisi del patto unitario.

Solo un’Assemblea costituente o comunque un Parlamento europeo dotato di poteri costituenti può oggi segnare il passaggio dell’Unione dalla dimensione internazionale a quella costituzionale e rifondarne una sicura legittimazione democratica, ridisegnandone i lineamenti istituzionali secondo il modello degli stati federali: con l’attribuzione di funzioni legislative a un Parlamento eletto su liste elettorali europee; con l’istituzione di un governo federale ad esso vincolato da un rapporto di fiducia o comunque eletto anch’esso su basi europee; con una banca centrale dotata dei poteri di tutte le banche centrali, una fiscalità comune e un governo comune dell’economia. Infine, solo una vera Costituzione europea che garantisca l’effettiva uguaglianza di tutti i cittadini europei nei diritti di libertà e nei diritti sociali e del lavoro e, per altro verso, la sottrazione al mercato e l’accessibilità a tutti di beni comuni o fondamentali come l’acqua, l’aria e gli altri beni vitali, può restaurare nel senso comune il sentimento di coesione e di appartenenza all’Unione. E solo l’unificazione giuridica e politica può provocare un’inversione di rotta delle politiche economiche dell’Europa: non più le politiche di rigore che finora hanno avuto il solo effetto di accrescere la disuguaglianza e di aggravare la crisi, bensì politiche di sviluppo finalizzate alla piena occupazione e alla garanzia dei diritti di tutti i cittadini europei.

Io credo che una simile prospettiva – ricostituente delle nostre democrazie e costituente di una sfera pubblica sovranazionale e quanto meno europea – sia oggi la sola alternativa razionale alla regressione economica, civile e politica dell’intero nostro continente. A suo sostegno esiste sicuramente la ragione giuridica e la ragione politica. Ma la ragione, sappiamo, non basta. Ad essa, come sempre, deve aggiungersi una specifica energia politica, quale solo può provenire da una rifondazione della politica e da una rinnovata scoperta dell’impegno e della passione civile. E su questo, purtroppo, è difficile oggi essere ottimisti.

* Il presente  saggio costituisce la relazione svolta   dall’A. al convegno ‘Uguglianza e Discriminazioni’, tenutosi a Roma il 6 ottobre 2017, presso la Facoltà di Giurisprudenza della “Sapienza”, Università di Roma, organizzato dal Dipartimento di Studi Giuridici, Economici e Filosofici, in collaborazione con la Rivista «Critica del Diritto»