Il Consiglio Giustizia e Affari interni (6-7 dicembre 2018) ha recentemente approvato un corposo “sistema” di misure volte a contrastare il fenomeno del traffico di migranti (cfr., appunto, il doc. n. 15250/18 INIT, 6 dicembre 2018, p. 2 ss.; in argomento, da rammentare il report: A Study on smuggling of migrants: characteristics, responses and cooperation with third countries, European Commission, DG Migration and Home Affairs, European Migration Network Studies, settembre 2015; in dottrina, v., tra gli altri, G. Palmisano (a cura di), Il contrasto al traffico di migranti nel diritto internazionale, comunitario e interno, Milano, 2008; S. Carrera, E. Guild (a cura di), Irregular Migration, Trafficking and Smuggling of Human Beings. Policy Dilemmas in the EU, Centre for European Policy Studies, 2016; da ultimo v., M. Ventrella, Smuggling of migrants by sea: EU legal framework and future perspective, USA, 2018). Tale “sistema” prevede tutta una serie di misure di contrasto da sviluppare e rafforzare ulteriormente, concentrate, in modo caratteristico e massivo, sull’intelligence, sulla validità di taluni strumenti dal punto di vista prettamente operativo, sulle comunicazioni online (ovviamente dei trafficanti: un volume di A. Di Nicola, G. Musumeci, dal titolo Confessioni di un trafficante di uomini, Milano, 2015, p. 120, rende abbastanza manifesto l’uso di Internet per reclutare, trasferire e mettere piede nel paese di destinazione… i migranti; il reclutamento, il trasferimento e l’ingresso nel paese di destinazione costituiscono infatti le tre fasi del traffico: ivi, p. 109 ss.), misure di contrasto concentrate anche sull’azione esterna (dell’UE).

La raccolta e lo scambio di informazioni appaiono (sempre più) uno strumento fondamentale al fine (anche) di fronteggiare l’“evoluzione” del modus operandi degli smugglers di migranti, un aspetto da tenere costantemente aggiornato allo scopo di (poter) comprendere ‘in toto’ la pericolosità delle organizzazioni criminali dedite proprio al contrabbando di migranti (in tema, sia consentito di rinviare alla mia nota Un “nuovo” modus operandi dei trafficanti libici di migranti, in questa Rivista, 12 dicembre 2018); lo strumento della cooperazione, da promuovere a vari livelli, appare invece l’espressione dell’intendimento di realizzare una sorta di coesione (appunto a vari livelli) tesa a contrastare un fenomeno (ineludibile) del nostro tempo.

Per quanto concerne la raccolta e lo scambio di informazioni, si considera (opportuno) rafforzare le capacità dell’European Union Agency for Law Enforcement Cooperation (Europol), specificamente dell’European Migrant Smuggling Centre (acronimo EMSC; v. altresì Two years of EMSC (activity report), 2018), allo scopo di migliorare la capacità di «interloquire con le autorità nazionali competenti», quindi, sostanzialmente, agevolare le attività di indagine e di perseguimento da parte delle preposte autorità degli Stati membri (polizia e magistratura).

L’accrescimento delle informazioni appare un aspetto piuttosto strategico dell’azione di contrasto al fenomeno. Si tende infatti, non solo a incentivare, integrare e razionalizzare la raccolta di informazioni (concernenti, ad esempio, i network criminali organizzati), inviate sia da agenzie che da partner (UE) al «centro di informazioni» istituito presso l’EMSC, ma anche puntare alla partecipazione di ulteriori agenzie e partner (tra gli altri): l’European Asylum Support Office, l’United Nations High Commissioner for Refugees, l’International Organization for Migration (un probabile indice di attenzione verso il “mondo” dei rifugiati, richiedenti protezione internazionale, migranti…, oggetto di smuggling/trafficking? V., ad esempio: A.T. Gallagher, Trafficking, smuggling and human rights: tricks and treaties, in Forced Migration review (12) january 2012; il report di M.L. McAuliffe, F. Laczko (a cura di), Migrant Smuggling Data and Research: A global review of the emerging evidence base, pubblicato dall’International Organization for Migration (IOM), 2016); addirittura l’International Criminal Court (un probabile indice di interesse verso le investigative activities, v., ad esempio, lo Statement to the United Nations Security Council on the Situation in Libya, pursuant to UNSCR 1970 (2011), 9 maggio 2018, dell’Ufficio del Prosecutor?); «eventualmente», l’European Union Agency for Criminal Justice Cooperation (eventualmente? Eppure, il punto di vista dell’agenzia Eurojust potrebbe tornare utile…: v., ad esempio, l’Outcome report of Eurojust meeting on illegal immigrant smuggling, 15 giugno 2017). Tale inclinazione contempla anche la possibile raccolta di pertinenti informazioni inviate da Paesi terzi, mediante funzionari di collegamento competenti in materia di immigrazione, altri funzionari competenti in materia di contrasto (al fenomeno), magistrati di collegamento. Tale linea di tendenza considera altresì la possibilità di sviluppare specifici progetti in Paesi terzi, volti a colmare le lacune, le carenze «individuate nell’ambito della cooperazione» con il centro informativo dell’EMSC, anche attraverso l’ausilio di partner (tra gli altri, si menzionano l’United Nations Office on Drugs and Crime, l’Organization for Security and Cooperation in Europe: avrebbe plausibilmente giovato menzionare altresì l’United Nations Support Mission in Libya (UNSMIL), proprio al fine di avvantaggiarsi delle capacità dell’UNSMIL di monitoraggio e di produrre report, di probabile interesse per l’EMSC…: si allude al report realizzato unitamente all’Office of the High Commissioner for Human Rights, del 18 dicembre 2018, Desperate and Dangerous: Report on the human rights situation of migrants and refugees in Libya, che presenta profili di interesse attinenti allo smuggling/trafficking, ad esempio il punto 5.1 intitolato Land journeys from hell – abuses by smugglers and traffickers: cfr. pp. 26-27).

Si auspica (anche) lo sviluppo ulteriore di sinergie tra agenzie (ad esempio, tra l’European Border and Coast Guard Agency, la “famigerata” agenzia Frontex) e Europol, per «valutare congiuntamente la migrazione irregolare verso e all’interno dell’UE allo scopo di rafforzare ulteriormente le conoscenze di cui dispongono tali agenzie e tale Ufficio, nonché gli Stati membri dell’UE, per rispondere al fenomeno». Si incoraggia (altresì) l’azione di Frontex a sviluppare ancora di più taluni progetti tesi a incrementare i flussi di informazioni tra le due agenzie.

Tale “sistema” di misure tende (poi) a incoraggiare l’utilizzazione di mirate piattaforme di contrasto operativo alle diverse, rilevanti criminal threats (la piattaforma EMPACT, peraltro sostenuta da Europol), con riferimento ovviamente alle organizzazioni criminali dedite allo smuggling di migranti, «verso l’UE e in tutto il suo territorio». Si rivolge l’attenzione, «a sostegno delle attività e delle indagini operative», anche a piani d’azione operativi che incidono sul fenomeno dello smuggling di migranti «quali tratta di esseri umani, finanza criminale, riciclaggio e recupero dei beni, nonché la priorità trasversale ‘frode documentale’, e i collegamenti con altre forme di criminalità, quali traffico di droga o cibercriminalità». Si richiama attenzione (successivamente) alla task force Balcani occidentali capitanata dall’Austria (peraltro, nella capitale austriaca, risiede l’Ufficio operativo regionale comune), task force prevista nel quadro del piano d’azione operativo sul (contrasto al) fenomeno del favoreggiamento dell’immigrazione illegale della piattaforma EMPACT: si considera infatti di accrescere la cooperazione con tale regione; si favorisce inoltre «la partecipazione di tutte le agenzie dell’UE e di tutti gli Stati membri interessati»; si ritiene anche di rivolgere particolare cura allo studio del modus operandi della criminalità in tale regione «(incluso il traffico via aria)», un inciso che genera sin da subito un certo interesse… del resto, il fenomeno dell’immigrazione irregolare per via aerea è stato oggetto proprio di uno studio, una ricerca, tempo addietro, in Italia (il riferimento attiene alla ricerca che ha prodotto un report tecnico (tra l’altro, ho partecipato al gruppo di ricerca, allo studio) dal titolo La Sea-Aeroporti di Milano e i controlli sull’immigrazione irregolare: pratiche e buone prassi, anno 2010: un fenomeno, forse, poco conosciuto).

Tale task force potrebbe persino diventare una sorta di “campione” magari da replicare, con opportuni adattamenti, ai flussi provenienti dalla rotta del Mediterraneo centrale e orientale, posto che si prevede di integrare «nel suo modello operativo la polizia giudiziaria, la polizia di frontiera, le autorità doganali e gli investigatori finanziari allo scopo di fornire una risposta corale al traffico di migranti» (così si ritiene).

Si prevede di realizzare, entro il 2019, una accurata relazione sul contrasto al traffico di migranti proprio nell’area dei Balcani occidentali (opportunamente: v., appunto, uno studio datato di D. Pangerc, Il traffico degli invisibili. Migrazioni illegali lungo le rotte balcaniche, Roma, 2012; da ‘tenere presente’ lo studio di D. Mandić, Trafficking and Syrian Refugee Smuggling: Evidence from the Balkan Route, in Social Inclusion, 2017).

Da notare che si prevede di istituire una task force (ulteriore) presso l’European Migrant Smuggling Centre (appunto EMSC) di Europol, nell’intendimento di «promuovere e facilitare l’individuazione, la prioritizzazione e l’avvio congiunti di indagini e operazioni transfrontaliere», composta da funzionari di collegamento (UE) e partner (non UE), nonché esperti in materia di smuggling di migranti/trafficking di esseri umani da utilizzare nel quadro di «azioni coordinate, multilaterali e fondate sull’intelligence contro le minacce connesse al traffico di migranti» nonché (nel quadro di) azioni operative di alto livello (sia in territorio UE che in Paesi terzi). La condivisione delle informazioni e l’approccio multidisciplinare della condivisione delle competenze (ad esempio, riguardo la frode documentale) sembrerebbero costituire gli elementi distintivi di questa task force.

Tale “sistema” di misure di contrasto rivolge (anche) l’attenzione alla dimensione economica del fenomeno: si considera di avviare e sostenere indagini finanziare allo scopo di «sequestrare profitti e beni dei criminali». L’apporto di Europol, ad esempio, le capacità in materia di informazione e analisi dal punto di vista finanziario, appaiono determinanti in tal senso.

Non si trascura l’importanza della cooperazione giudiziaria: si incoraggiano gli Stati membri a sottoporre all’European Union Agency for Criminal Justice Cooperation (appunto Eurojust) casi pertinenti, al fine di scambiare informazioni, scongiurare eventuali conflitti di competenza, concordare possibili strategie penali. Si incoraggia altresì l’uso di taluni strumenti di contrasto, specie le squadre investigative comuni (le SIC; peraltro, si tratta di un profilo che si rinviene nel quadro del report conclusivo (punto 8.) del convegno Le nuove frontiere dell’immigrazione. Verso percorsi di legalità, inclusione e sicurezza, Catania, 15-16 giugno 2018). Si favorisce infatti la costituzione di SIC dedicate proprio allo smuggling di migranti; si suggerisce, all’atto di costituire una SIC, di considerare l’opportunità di prestare cura «ai requisiti specifici associati a un più efficace perseguimento dei casi di traffico di migranti, per es. il fatto che i migranti potrebbero anche essere considerati testimoni per agevolare procedimenti penali successivi, l’eventualità di raccogliere dichiarazioni nel luogo del salvataggio dei migranti» (circa tale possibilità, si potrebbe forse prendere spunto dalle prime linee guida della Direzione Nazionale Antimafia (DNA) del 9 gennaio 2014 (pubblicate in Diritto penale contemporaneo, il 3 febbraio 2014: cfr. pp. 28-29 lettera c), riguardanti la soluzione di delicate e complesse questioni attinenti alla giurisdizione penale nazionale e di intervento cautelare (adozione di misure coercitive) in caso di attraversamento delle acque internazionali, che contemplano (anche) l’opportunità di utilizzare al meglio i dati emersi dalla fase investigativa, attraverso, ad esempio, le dichiarazioni dei migranti raccolte dalla polizia giudiziaria) «e il garantire l’ammissibilità di tali dichiarazioni in procedimenti successivi» (sembra comunque confacente ‘tenere presente’ in tali “ambiti” uno studio: N. Parisi, I limiti posti dal diritto internazionale alle scelte di penalizzazione del legislatore interno in materia di immigrazione irregolare, in R. Sicurella (a cura di), Il controllo penale dell’immigrazione irregolare: esigenze di tutela, tentazioni simboliche, imperativi garantistici, Torino, 2012, p. 55 ss., ‘per inciso’, specie il paragrafo dedicato alle «pratiche di trafficking e di smuggling alla prova del diritto internazionale»).

Per quanto concerne l’azione esterna (dell’UE), si ritiene di rafforzare le relazioni con le diverse missioni/operazioni di Politica di Sicurezza e di Difesa Comune (PSDC), tra le altre, con la nota operazione Sophia (peraltro prorogata di recente fino al mese di marzo del 2019) e con l’operazione EU Border Assistance Mission Libya (EUBAM Libya): ancora una volta si tende a incrementare la raccolta e lo scambio informativo, la condivisione di informazioni… d’altra parte, la prima delle diverse fasi dell’operazione Sophia, avviata nel lontano giugno dell’anno 2015, riguardava anche la raccolta di informazioni pertinenti (sia consentito di rinviare al mio piccolo contributo EUNAVFOR MED – operazione Sophia: brevi e mirati spunti di riflessione…, in Archivio penale (rubrica Dall’Europa), 2016: cfr. pp. 1-2; in dottrina, sull’operazione Sophia v., anche, M. Gestri, EUNAVFOR MED: Fighting Migrant Smuggling under UN Security Council Resolution 2240 (2015), in Italian Yearbook of International Law, 2016, p. 21 ss., nonché A. Annoni, Il ruolo delle operazioni Triton e Sophia nella repressione della tratta di esseri umani e del traffico di migranti nel Mediterraneo centrale, in Dir. Un. Eur., 2017, p. 835 ss.; da ‘tenere presente’ i contributi di F. Mussi, Countering migrant smuggling in the Mediterranean Sea under the mandate of the UN Security Council: what protection for the fundamental rights of migrants?, in The International Journal of Human Rights, 2017, p. 488 ss., e di L. Salvadego, Il rispetto dei diritti umani fondamentali nel contrasto al traffico di migranti attraverso il Mediterraneo centrale, in Il Diritto Marittimo, 2017, p. 1122 ss.).

 

Si ritiene (poi) di organizzare al meglio l’azione dei funzionari di collegamento europei e degli Stati membri nonché dei funzionari di Frontex e Europol, che operano in Paesi terzi. Si intende migliorare la cooperazione e la razionalizzazione delle risorse proprio del personale distaccato in Paesi terzi.

Si considera (infine) di istituire «partenariati operativi comuni» nonché perfezionare talune piattaforme operative (con i paesi africani), persino prendere a modello talune strutture (di cooperazione di polizia e doganale), allo scopo di avviare, ottimizzare, incrementare forme di cooperazione con Paesi terzi: ancora e ancora una volta la condivisione delle informazioni appare uno strumento fondamentale di contrasto.